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农村基础设施建设的管理与新农村建设

来源:安博电竞官网网址    发布时间:2023-12-03 18:57:33

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  农村基础设施建设是发展农村经济和改善农民生活的必备条件,是城乡协调发展的关键钮带,是推进社会主义新农村建设的物质基础,更是农民增收必不可少的基础设施。社会主义新农村建设,需完善的基础设施来支撑。因此,在加快新农村建设中,着力于基础设施建设管理这个重点。文章着重分析了农村基础设施建设的现状,探讨了农村基础设施建设存在的主体问题,根据我们国家的真实的情况,提出了相应的发展对策。

  农村基础设施是指相对于农民私有财产而言,具有非竞争性,非它性的特点,用于满足农村生产与生活需要的设施。它既包括中央政府所提供覆盖农村地区的全国性公共产品,如农村环境保护,农村义务教育,农村公共卫生,农村道路建设,也包括地方政府和农村组织提供的受益范围仅限于部分外溢到周边地域的地方性公共产品,如江河治理,公共水利设施修建与维护,大型防护林工程,退耕还林还草工程,农村电网建设,农村科技成果推广等。农村基础设施建设的有效提供,能大大的提升农业生产力,改善农民生活,加快城市化进程,促进城乡一体化,推动经济发展。

  长期以来,我国城乡经济社会持续健康发展不平衡,城市加快速度进行发展,农村缓慢发展。在我国“二元”经济结构下,农村和城市之间实行两套不同的公共产品供给体制,造成公共产品历史欠账较多,供给严重不足,特别是税费改革之后,乡镇政府和村级财力大大减弱,作为利益最大官员组成的乡镇政府来说,乡镇政府依靠其权利控制和职位的优势,将选择其有利的博弈路径,而农民由于文化知识,民主意识和信息闭塞因素制约,在与乡镇政府的博弈中处一个劣势(见表1)。农村基础设施建设条件差,在交通、通讯、水电、燃料、环境等基础设施方面有很大的差别,尤其在中西部地区,差别就更大。

  水、电、路、通讯、医疗、卫生、教育、文化等农村基础设施建设是与居民生产和生活直接相关的基本公共产品,是城镇和乡村居民生存和发展环境的门槛,农村地区除了城乡结合部和少数发达的地区,政府可提供基本的公共产品外,大多数农村至今基础设施建设还没有享受到基本的公共产品,即使有的地方建设了道路、自来水等公共基础设施建设,但建设资金基本主要由农民自己解决,国家只给予适当补助。1998年以来,农业(不含林业和水利),直接用国债的资金只占国债总数1%,1998年-2002年国家连续发行国债6600亿元,其中用于农村和农业的资金只占28.7%。2005年,中央政府对农业的支出共计2975亿元,用来支持农村公共设施的也只有293亿,2006年为442亿,这442也不会全部用作基础设施建设。

  党的十六届五中全会通过的《建议》明白准确地提出:“建设社会主义新农村是我们国家现代化进程中的重大历史任务。要按照生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求,坚持从各地实际出发,尊重农民意愿,扎实稳步推进新农村建设”。这对于我国今后一段时期农业、农村和农民工作,具有重大的指导意义。2006年初春,中央又发布了“1号文件”推动社会主义新农村建设,显示了中央解决“三农”问题的决心。加强农村基础设施建设,改善农民生活条件,不仅符合广大农民的利益,也是建设社会主义新农村的应有之义。抓住农村基础设施建设,就是抓住了新农村建设中的“牛鼻子”。西部一些县(区市)的泥路变成了沙石路,家家户户通上电,沼气进入农民家,这一串串的变化,折射出建设社会主义新农村的新气象。近年来,我国广大农村基础设施得到一定的改善,农民收入增加,为加快社会主义新农村建设打好了基础。在这样的现实环境和历史背景中,如何领会和用足中央政策,如何通过政府主导,调动各方面的资源力量,全面有效地推进农村基础设施建设,并取得一定的实效,是一个值得科技工作人员研究的课题。

  1.农业基础设施老化失修。水是农业的命脉,农业的发展离不开水资源,50多年来我国在农村也修了许多水利工程。但从农田基础设施看,由于现有的农田水利工程建设的年代较久,大多老化失修,防洪抗旱能力弱,很大程度是靠天吃饭,遇到自然灾害,就不可避免减产减收。近几年来,虽然加大了农田水利建设投资力度,但与实际要还是杯水车薪。从农机装备看,在西部农村的耕种综合机械化水平还很低,与经济发达地区相比,存在一定的差距,绝大多数农民和农业生产方式仍然处于“一头牛一张犁”的原始状态。从耕地资源看,我国人均耕地1.44亩,低于发达国家人均耕地的水平,而且耕地质量总体偏低,高产田少、中低产田偏多。从水资源看,人均水资源只有2200立方米,仅为世界人均的1/4。我国还存在区域性缺水的问题,如2006年重庆、四川发生百年一遇大旱,人畜饮水困难,而且农业用水的利用普遍较低,水资源浪费现象随处可见。在交通方面,仍有一些村组没有通水泥(油)路,许多行政村里基本没有硬化路,6%的行政村没有通公路,自然村田间小道、“羊肠小道”依旧。在能源消费方面,绝大多数农户主要燃料还是柴草、沼气、液化气等能源消费较低。在农村卫生方面,开展了“三清三改(清垃圾、清路障、清污垢、改水、改厕、改路),取得了一定的成效。但仍有40%-60%的农村人口没有饮用自来水,也没有洗澡设施,厕所简陋,粪便露天,60%的农户也没用卫生厕所,农户独立使用抽水式或蹲坑式的厕所很少;生活垃圾随处倾倒,生活垃圾污水自然排放,基本没生活垃圾和污水处理设备,家禽、生畜乱跑、乱窜,影响村里卫生的行为比比皆是。在村容村貌方面,农村建设住宅周围乱搭乱建现象都会存在,房屋分布无序、杂乱无章,有的还出现“空心村”现象;村道狭小,房屋前后咬紧,采光不流畅,气流堵塞,植树空间较少,无法合理绿化。绝大数农村环境脏、乱、差、散,农民人居环境不尽人意。

  2.供给总量不足。近几年来,农村增收出现少有的好态势,但农民收入的快速地增长在很大程度是得益于国家的一些优惠政策,而农民增收的长效机制并没有建立,农村增收形势依然严峻。1998年-2004年农村居民人均纯收入年均增长仅为4.3%,是同时城镇居民家庭人均可支配收入年均增长率8.6%的一半。因此城乡差距扩大,农村穷、农民苦的问题凸现。农村基础设施建设主要由农业投资所形成,1978年-1998年农业基本的建设投资总额为994亿元,农业投资在总投资中所占比例为1.5%,20世纪90年代,农业基本建设投资占全社会基建投资的比重一直处在2%,1999年以后的5年中有较大幅度的提高,但2003年后又处于下降。我国自1980年后财政用于农业支出的数额占财政支出的比重为10%,1999年只有8%。农村基础设施增长对需求的动态适应性不强,供给过剩和短缺现象并存,由于政体改革滞后,农村基础设施建设的供给是根据农村社区和农民生产与生活的需求来决定,而是采取“自上而下”的决策与供给路径。体制也存在着缺陷,现行体制在“集体所有”的制度背景下仍然是公社制度的延续,供给责任不清,主体错信,“自上而下”的制度致使基础设施供给率低下。农民承担农村基础设施成本过重,影响农民的积极性,农村大部分人口未享受医疗保险,也没有社会保障。

  3.公共服务设施建设滞后。国家近几年来加大了农村公共服务设施建设投入的力度。由于在公共服务方面欠账较多,教育发展滞后,缺医少药的情况都会存在,此外,大多数地区农村基础教育经费的95%以上都靠“乡统筹费”筹措,农民成为教育事业成本的主要承担者,但教育事业的产出,即培养的人才却大量向城镇流失,农业劳动的主力军是“386170(即妇女儿童和老人)”部队,农民送子读书的成本无法在农村或农业上得到可持续的回报,农村劳动力智力结构的改善步伐一直远远落后于城镇。首先是办学条件差,国家投资受益少,农村教育条件差,农村孩子上学难,难上学,教学设施不齐全,师资力量差;上学路距离较远,使农村教育与城市存在一定的差距(见表2)。农村教育投入比城镇低很多,学杂费却都比城镇高,农村经济困难承担不起学杂费。二是公共卫生事业也落后于城市(见表3),许多农民看不起病,部分农民只能是小病扛,大病背债看,偏远的农村无医院,看病就得走10公里路,如果生了重病后果就不堪设想,因病无钱医治的死亡事件时有发生。而县及县上的医院病床使用率处于下降的趋势(见表4),2003年之前使用率一直在60%,资源浪费严重。

  4.法制法规建设不健全。我国目前尚未出台类似《农村基础设施建设供给法》《农村基础设施建设供给监督制约办法》《农村基本的建设公共招标实施办法》等配套的法律和法规体现,农村基础设施建设供给处于国家“大一统”的混乱模式,各级政府对那些属于自身个人职责范围内的基础设施建设没有定位,也没有具体的规划,一味依赖上级拨款。加之缺乏相应的监督制约机制和违法考核办法,拨款的“漏损率”过高,使用率不高,进一步加大了财政压力。

  5.公共基础设施无人管理。一是村组的道路没人修,没人管,靠近大路的住户私自侵占道路,三间的庄基却盖成四间宽,还要在旁边栽一行树,致使道路无法通行,经常造成大小车祸的发生,田间小路没人管,两边逐渐侵占,小路两边只能一个人通过,农忙时,架子车无法行走。二是庄基地的高低没有统一规定,后盖的一家比早盖的高,参差不齐,很不雅观,同时造成相互攀比,加重自身经济负担,甚至会出现邻里纠纷事件。三是人为破坏严重,有的为了拉土垫庄基,把责任田挖的坑坑洼洼;有的为了卖沙,农田被破坏得无法耕种,有的为了浇地,在水渠上乱开口子,上下游的农民发生矛盾,引起械斗。

  6.供需双方沟通不到位。我国农村基础设施建设的决策属于程序“自上而下”的上级政府主导型,忽视了农民对基础设施建设需求的意愿的表达,加之农户分散经营利益的多元化趋向和对政府官员考核升迁的利益驱动,导致基层政府在农村基础设施建设提供上出现了重短期轻长期,重新建轻维护,重“硬”基础设施建设“轻”软件投入,重表面轻实效的“四重四轻”现象,农民急需的基础设施建设往往不能及时优先实施,不切实际的“花园城镇”、“样板农村”,却花样百出,再从局部看,“一事一议”模式不灵活,农村小型公益事“一事一议”制度过于理想化,不管所议事项收益范围有多大,均以半数以上的农民通过。

  1.科学制订总体设计。规划要先行,编制出一部科学的新农村建设整体规划是搞好新农要建设工作的先决条件。在加强基础设施建设中,本着“循序渐进,节约土地,集约发展,合理地布局”的原则,适应各地农村人口增长和村庄质量逐提高的趋势。首先是职能部门应对总体规划编制进程中,完成基础设施建设的规划,合理确定各个项目的规模,推出具体实施方案和要求,规范运作程序,明确监督检查的内容和形式,为提升社会主义新农村建设提供一个基础条件。二是坚持加强以加快农村基础配套设施建设工作为重点,政府投入为主,农村热情参加,社会广泛参与的原则,全力加强农村基础设施建设,三是要求依据村镇原有的基础设施的特点,按照因地制宜适度超前,一步到位的原则,科学规划,分步建设,逐步完善;四是要高标准改造并完善乡镇内供水、排水、电力、交通、农村市场、文化教育、医疗卫生、环保、消防等配套设施建设。五是要建立制度,完善机制、积极寻找并探索重点乡镇生态环境,交通秩序,社会治安,村容村貌等方面的综合治理新举措。六是采用新社区建设、空心村整治,城中村改造等各种措施,以清理围墙院落,清理垃圾粪便,清理边沟污泥,清理乱堆乱建的“四清”为重点,保证村组道路畅通,保证新农建设规划的实施。

  2.抓好建设管理。一要坚持农村基础设施建设的项目管理,层层负责,层层落实的领导责任制,乡镇主要负责人是当地农村基础设施建设的第一负责人,区县领导是具体负责人,要加强领导,进一步明确责任,落实“县里统筹,乡镇主抓,村组实施的工作运行机制。二要抓好各类物质的管理,实施农村基础设施建设资金十分有限,对各类管理人员基础设施建设知识的学习,做管理的行家能手,对于每一批物质的调运都要合理的安排人员来管理,做到公开、公平、公正。三是要实施“三通四建五保”工程,从农民最关心,最急需,最容易解决的问题为手,加强农村基础设施建设、农民社会事业建设和农村民主建设,全方面推进新农村建设。三通即通公路、通自来水、通有线电视;四建则是建抗旱保收田,建农机合作社,通沼气、建文化室;五保就是保证适年青年接受高质量的九年义务教育,保证培养高技能专业人才,保证农民新型合作医疗参保率达70%以上,保证供养老人得到高质量的生活服务,保证农民群众对村务、财务、政务和知情权、参与权、决策权。四要改变基础设施落后的局面,切实解决农村基础设施建设中存在的很多问题,就必须转变观念,充分认识农业和农村基本的建设加强及稳定提高我国农业生产综合能力的根本措施,认识到农村基础设施建设是一项“功在当代,利在千秋”的伟业。

  3.改善投资方式。建设社会主义新农村中筹集基础设施建设资金来之不易,各级政府要制定相应的办法,让有限的资金发挥最大的效益。一是运用新型财政资源资运作方式,要变为过去政府大包大揽、行政计划的做法,积极探索“政府出资、市场运作”的新型资金运作模式,更多地依法、依照规定采用补贴、贴息、奖励、物资援助、风险补偿、减免税费、购买服务等政策和激发鼓励措施,把资金、物资用到农民直接受益的项目上,集体整合,捆绑使用的办法,现有的涉农资金分散于不同部门,各部门有各自的投入目标和资金使用管理办法,政府要将整合资金捆绑使用,统筹安排和集约投放,假如没有一个有效的协调机制,整合资金无法走向制度化、规范化。因此还需要在政策上整合资金加以引导,支持支农资金整合平台的建立;三是政府补助资金要有重点的倾斜区分。对具有开展价值的古村应重点扶持发展,对地域偏僻,人员少,经济条件差而农民积极性很高的村,农村基础设施建设补助应予以倾斜;四是创新思路,鼓励农民自主建设。其一是村内成立新农村建设理事会,负责农村基础设施建设资源的管理、项目实施、建章立制等具体事务;其二要尽快制定一些可操作性的方案和优惠办法,比如:实物补贴要“统一扶持标准”,优选扶持对象,补助以物代资,调动农户投入的政府支持的原则,改变过去政府资金拨付办法,积极推广实物补助的方法,资金补助要公开补助标准,提高政策透明度。

  4.完善农村基础设施建设机制。农业基础设施涉及农业、林业、牧业、水利、国土资源、交通、通讯、电力、计划、财政、扶贫开发、教育、文化、卫生等众多部门,是一项复杂的系统工程,抓好农村基础设施建设,必需完善农村基础设施建设运行机制。一是改革供需表达机制,改变目前农村基础设施建设需求“自上而下”的供给模式为“自下而上”的需求表达机制,除了国家性和涉及国家长远利益的项目外,根据农村经济发展的不平衡性,采取问卷调查等统计手段,广泛地听取广大农民的意见,对农民急需的公共制品优先供给,避免脱离农村实际和要求的“面子工程”、“形象工程”和“政绩工程”。二是开放基础设施建设权,在服从乡村统一规划的前提下,允许农民投资兴办各类基础设施建设,以公开拍卖等方式将原有的集体财产的管理权、使用权卖给农民,允许其自主经营,有偿服务,在基础设施建设上,实施市场准入,谁投资谁建设,谁受益的建设权,放开,吸引民间资金介入,弥补政府投资不足,改革产权制度,降低管理上的水准,对个人投资实行政府补贴、调动广大农民投资的积极性。三是完善“一事一议”制度,改变目前无论所议事项及全体村民利益的和涉及村民利益的两个模块,涉及全体村民利益的,可根据原来的规定来执行,涉及村民利益的,不危害村民利益的,如局部调整改建,防护林建设,乡镇道路建设等,只要收益范围内的农户通过由其筹金筹资,就可以付诸实施。